中国社会科学报 | 孙泽生:“链长制”探索丰富中国治理实践

发布者:新闻中心发布时间:2020-09-16浏览次数:10

作为具有中国特色的制度构建,发端于浙江、辽宁等地的产业链“链长制”正成为越来越多省市应对外部冲击、提升经济发展质量的重要抓手。所谓“链长制”,就是择定地方经济发展的核心产业,通过地方政府主要官员甚至省市政府一把手担任“链长”,以“补链”“强链”为目标的一系列制度设计。这一实践探索既具有鲜明的时代背景,可丰富中国发展和治理实践,也蕴含深刻的理论价值,能为经济学理论的中国化提供丰富的实践指引。

鲜明时代背景

  “链长制”的诞生和全国拓展是国际大环境变化和中国自身经济发展的共同需求。从自身发展需求看,传统的地方经济发展模式强调的粗放式招商引资,基于劳动、土地等要素成本优势的分工格局正面临越来越大的制约。

  从国际大环境来看,逆全球化浪潮席卷全球,既为我国产业发展带来了巨大挑战,也带来了外力倒逼的重要契机。其挑战在于,随着中国经济发展带来的渐进的比较优势演进,中国特定产业和企业在产业链上的地位攀升,已经触及发达国家控制的高附加值、垄断性产业链环节。单一点位断裂对整个产业链和地方经济发展的倾覆性风险,表露出已有国际产业链分工格局的脆弱性。因此,契合短期比较利益分工模式的风险凸显,居于产业链弱势地位的国家和地区所受影响更为明显。其契机则在于,它启示地方政府和产业界重新思考本地的经济和产业发展格局,要求特定地方产业发展必须聚焦主导产业和关键产业,对选定产业又须从产业链角度仔细思考其分工地位、稳定性和发展前景。因此,在国际环境不确定性风险陡增的大背景下,地方政府需要倾力关注少量现具有静态比较优势的产业链,在市场机制发挥基础性作用的前提下,以“一地一链、一链一长”的“链长制”来助力提升本地主导产业的分工地位和稳定性,培育新的比较优势。

深刻理论蕴意

  “链长制”是择定主导产业、确定“链长”、实现精准服务所关联的一系列制度设计和新治理实践。这一新实践扎根于中国国情,是中国发展道路探索的新步伐,它具有以下多方面的理论意蕴。

  首先,“链长制”是以政府精准服务降低交易成本的制度设计。一项制度设计的生命力在于其能否获得更低的交易成本来润滑经济活动,能否将责任配置给成本最低的经济主体。产业链“断链”风险使得企业难以依据已有市场信息和链内合约进行经营,“断链”风险扩展至整个产业链并溢出到区域经济和宏观经济,产生市场机制难以克服的风险“外部性”问题。

  相较而言,“链长制”的优势在于,一方面可充分利用政府所持有或者可低成本获得的链外市场信息,另一方面可由政府作为具有公信力的第三方居间降低链内企业与其他主体之间的交易成本,由此可相对快速地应对“断链”风险。从多地实践看,“链长”多为地方政府主要负责人,在不干预企业经营、企业不承担额外组织成本条件下,可协调地方政府内已有的多部门并实现跨企业、跨行业、跨区域的组织间协调,可助力企业拓展供应链、信息链、采购链、服务链、人才链、资金链等多个链条。因此,“链长制”可助力企业实现外部危机情形下的产业链稳定,稳固和提升特定地方和特定产业链的分工格局和分工地位,是一种可降低交易成本的制度设计。

  其次,“链长制”是产业政策微观化的中国探索。西方经济学家对产业政策的批评主要在于,由政府来选择确定主导产业和前瞻产业存在极大的信息不对称问题和逆比较优势问题,因而,由市场竞争和企业行为来催生主导产业更有效率。中国的产业政策实践已表明,政府在实施产业政策方面可聚合专家和企业界的信息优势,在产业发展预期引导、共性技术研发、产业服务和政策激励等方面可实现有为政府的职能,但过往实践仍多强调宏观层面的政策指引。

  “链长制”探索的新意在于,它扎根于各地方已形成的产业集聚。这一集聚本身是市场竞争和企业依据比较优势选择的结果,所客观形成的产业链已经内含了市场合意的信息,不会形成新的市场失灵。相反,“链长制”着眼于产业链稳固和发展所确实需要解决的市场失灵问题,直面大部分地方都存在的链条不完善、龙头企业不强、价值链不高、产业链供应链衔接不畅等问题,以“畅通”“补强”“服务”为指引和手段,将国家层面的产业政策微观化为大量的地方政府和不同产业园区聚焦的各异的产业链政策,以“一链一策”精准聚焦,在一个个生动鲜活、动态调整的产业链补强中体现产业发展和竞争力提升的宏观目标。

  最后,“链长制”是区域政策精准化的有益尝试。传统的区域政策主要是以差异化的财政、货币政策等来助力克服区域间的发展不平衡和极化效应,但中国的发展实践还探索出了对口支援这一微观的区域政策。对口支援突破了中央政府注意力、可支配资源类型及数量限制,以及只能采取宏观区域政策的藩篱,以层级发包和分工来精准促动区域均衡。这一微观政策不仅包括全国层面的援疆、援藏和针对灾区和贫困地区的对口支援,近年来也逐渐扩张适用于各省内乃至省级以下地方政府的辖区内区域经济社会发展。

促政企融合发展

  “链长制”是对口支援政策在省级以下地方政府的新表现。其作用机制是以“链长”对接特定产业链来调动区域资源和公共服务体系,“一地一链、一链一长”可以有效克服政府注意力约束和信息约束问题。其作用有以下几点:一是润滑产业链,降低产业链重构中的交易成本;二是强化产业链,低成本地提供产业链运转所需的公共服务和公共产品;三是适配产业链风险,在将市场运营风险留给企业的同时,由“链长”协调内部化产业链外部性风险,避免或者减缓其溢出至特定区域。

  “链长制”是公共服务助力比较优势提升的改革实践。扎根于特定区域的产业链无疑受益于该地的较低成本要素组合,其比较优势的扩大和稳固要求链内企业持续地进行研发创新和改善经营管理能力,但更依托所在地低成本、高效率的公共品供给。这一公共品供给的首要表现就是特定区域的营商环境。

  中国近年来推行的“放管服”改革是在宏观层面上提升营商环境的重要举措,但考虑到区域之间的差异,以“链长制”这一针对性的“放管服”改革作用在地的特定产业链,可提升在地企业可获得的区域公共品供给水平和质量。这一公共品供给的另一重要表现就是产业链稳固和竞争力提升所需要的区域性要素供给市场,多地的“链长制”实践都突出了共性技术研发、产业链招商、劳动市场服务和人才引进等公共品的供给努力。生产产品的企业“链主”与生产公共品的政府“链长”之间的融合共生,是“链长制”提升比较优势的新实践。

 (作者单位:上海师范大学商学院;浙江科技学院经济管理学院)

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